作为因应市场经济的一部法律，民法最伟大的贡献其实并不仅仅在于推动了中国经济的崛起，而在于解放了市民社会中的个体人性—是民法让每一个人站立起来了，是民法让每一个人真正成为独立、平等、自由、自主的人。
[33]由此可见，公定力是指行政行为一经依法作出，即具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力，未经法定程序变更或撤销前，任何公民和组织不得否认其行为的效力。尽管《规划纲要》与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的许多内容相同，但其已由党的政策转换为国家的政策了。
发展规划中通常都指明了财政政策和货币政策的方向。建立规划实施监督机制，完善规划实施中期评估制度，加强对规划实施的即时监测，充分发挥人大、政协以及社会公众对规划实施情况的监督作用等。规划确定的总供求政策、结构调整政策等基本政策，决定和影响着财税政策、信贷政策、投资政策、价格政策、汇率政策、税收政策的制定和实施，指导各类调控杠杆的运作。这是发展规划和财政、货币等政策必须协调的依据。其次，规划行为一般具有较强的专业性和复杂性，非专业的普通人士通常不具备辨明其正确性与合法性的能力。
同时，在行政复议和行政诉讼期间，没有法律特别规定，原则上不停止执行。所以在社会规范属性上，把《规划纲要》作为单纯的政策规范性文件，或者以其具有法律效力为依据，而把它单纯当作法律规范性文件，都是不全面的。发展规划法不仅要约束行为主体的编制程序，在审批时也需要明确审批主体的法律地位和审批期限等。
这就需要制定作为处于国家宏观调控体系中心地位的《发展规划法》。它是引导市场主体行为，促进经济持续平稳较快发展，推进中国特色社会主义事业的行动指南。因为宏观调控的政府行为需要规范，宏观调控的各类手段需要法律保障，宏观调控关系需要法律调整。它是全国各族人民共同的行动纲领。
第二，发展规划法是规划实施的法律保障。在推进规划体制改革过程中，为科学编制与实施规划，要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系，应当完善与拓展政策与法律相耦合的形式，明确政府规划行为的公定力，提高公众参与度，健全经济与社会发展规划法制，完善国家宏观调控体系。
[34]所以，规划行为的公定力特征就赋予其一种对世的法律效力，使得规划行为在未经法定程序变更或撤销前，任何机关、组织和公民都不得否认其效力，即使在行政复议或行政诉讼期间，没有法律的特别规定，原则上也不得停止执行。同样，金融、财政对资金的运用，必须以支持国民经济和社会发展为前提。根据《现代汉语词典》的解释，规划作为名词是指比较全面的长远的发展计划，如制订规划，十年规划。经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。
我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是发展规划法与发展规划政策产生和发展的共同基础。所以，首先应当确定的是发展规划的法律框架。其一，持完全公定力说的学者认为，国家垄断无效确认权是无效行政行为公定力的体现。发展规划法能强化规划的法律约束力，保证规划实施的严肃性、连贯性，保障规划管理职权有效行使。
只有一党处于长期稳定的执政地位才能使发展规划政策与发展规划法相互配合、共同作用，实现耦合。[36] 根据规划行为的特性，笔者认为采取完全公定力说更为妥当，原因如下： 首先，无论是规划的编制还是执行，都涉及到对公共利益与非公共利益的权衡。
规划法制 我国每一财政年度都要制定《国民经济和社会发展计划》，每五年要制定《国民经济与社会发展规划纲要》，各级政府以此指导全社会经济与社会的发展。发展规划本身就具有对未来的导向性。
目前对于这个问题的讨论，存在两种学说。[23]凡出现上述情形，违反法定权限和程序等导致规划失误和执行中玩忽职守、弄虚作假，应当依法追究责任。应尽快出台《发展规划法》，对此作出规定。在加快经济发展方式转变，推进经济社会又好又快发展的进程中，应当着手进行规划体制改革，推进规划法治建设，进一步完善与拓展政策与法律相耦合的形式。由于发展规划是国家实现宏观调控目标可采用的具有综合性和主导性的手段，所以调整发展规划关系的发展规划法在整个宏观调控法律体系中处于中心的地位。从《规划纲要》编制和内容看，它是根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制，[14]在《规划纲要》第4章规定了十大政策导向等内容，[15]所以规划在总体上已是指导性、政策性的。
笔者认为，《规划纲要》乃至规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式，[19]两者的耦合并用是国家管理经济与社会事业的成功经验。[9]参见注[1]，第62章加强规划协调管理。
在我国，无论是党的发展规划政策、国家发展规划政策，还是政府的发展规划政策，都以科学发展观为指导思想，基于对过去发展规划工作的总结，以及对今后经济社会发展趋势的分析，有针对性地制定适合我国国情的方针、路线和措施。人类进入现代经济社会，各类市场主体和社会团体都有其独立的利益与目标，这些不同利益与目标应当与社会整体利益和国家发展长远目标相吻合，需要政府制定计划或规划来加以平衡协调。
（二）发展规划实践对完善发展规划法的促进 第一，发展规划实践促进《发展规划法》的尽快出台。九三学社中央向全国政协大会提出的《关于做好‘十二五规划制订与实施的提案》很有代表性。
我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。只有靠一系列民主、科学的程序，才能制定出完备而详实的规划，才能保证规划最大限度地体现多数人的意志，真正反映经济发展的规律，促进决策的正确性与规划的科学性。[5]我国学术界目前对计划和规划这两个词含义的理解虽无本质差别，但在使用时还是有所区别。在我国《发展规划法》还未正式出台的情况下，发展规划政策起了很大的作用。
（二）提高公众参与度是维护发展规划公定力的根本措施 对于事关我国国民经济与社会未来健康发展的规划和规划行为，其公定力的来源是人民当家作主的社会主义民主。在推进规划体制改革过程中，要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系，为科学编制与实施规划，明确政府规划行为的公定力，保障公众参与发展规划的民主权利，为完善国家宏观调控体系，创造经济与社会发展规划法治环境，都需要加快制定一部适合我国国情的《发展规划法》。
发展规划政策作为一国经济基础决定的上层建筑，从其阶级性来分析，是执政党、国家或政府对整个国家经济和社会发展进行政治控制或阶级统治的工具或手段。两者都建立在人民代表大会制度这一根本政治制度上，这决定了我国的发展规划法和发展规划政策不会偏离中国特色社会主义制度的发展轨道。
这些都为《发展规划法》的制定准备了立法实践基础。（二）发展规划政策的概念及特征 政策，是指政党或者国家为完成其任务而制定的，体现制定者所代表的阶级的意志的，以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。
[21]参见徐孟洲：《耦合经济法论》，中国人民大学出版社2010年版，第216页。第四，中国共产党长期稳定的执政地位是发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合的政治保障。《规划纲要》这种新的社会规范表现形式或渊源，是建立在我国国情基础上，体现并保障我国经济社会发展总体规划目标实现的最好方式。发展规划法规范政府的规划行为，对政府和企业的行为具有指引、导向作用。
特别是改革开放以来，根据社会主义市场经济体制的要求，我国对规划内容、方式和规划体系进行了不断改革，使规划管理成为中国特色社会主义制度的优越性之一。怎样进行耦合？二者耦合的方式是什么？笔者认为应当把握以下几点： 第一，明确发展规划法和发展规划政策各自的调整范围。
{3}徐孟洲、伍涛：《论财政法与财政政策的耦合》，载《法学杂志》2011年第5期。因为只让公众积极参与对规划编制和实施，才能使公众了解和理解发展规划由来及真实内容，使他们能够自觉自愿地协助与支持政府规划行为，从根本上保证规划公定力。
五、发展规划法与宏观调控法体系的完善 （一）促进和保障经济社会的发展需要宏观调控法治 加强和完善宏观调控是市场经济的客观要求。规划本身不等同于法律，但是发展规划的地位和作用却不容忽视。
